“固原市原州区的光伏扶贫电站项目指标确实在今年7月就已经退给国家能源局和国务院扶贫办了，我们不会藏着掖着，这是事实，确实不干了，没钱。”日前，面对记者“为何退回光伏扶贫电站指标”的问题，宁夏发改委能源产业发展处工作人员杨泽英直言不讳，“这部分指标我们只能退还国家，自治区无权再行分配，我们也不敢自行分配。”
当前，光伏扶贫已成为国家十大精准扶贫工程的重要组成部分。国家能源局、国务院扶贫办、国土资源部等国家部委以及各地方政府更是为此先后推出多项优惠政策：电价补贴保持0.42元/千瓦时并优先结算，严格保障项目建设用地，各级地方政府依财政实力提供度电补贴。
在一系列利好政策的刺激下，各地申报光伏扶贫电站的积极性大增，但根据《“十三五”光伏扶贫工作指导意见》，全国仅有16个省份的471个光伏扶贫重点县有资格获得指标。这意味着指标下发必须通过层层严审。此次宁夏“大批量”退回“得来不易”的指标，原因何在？
据记者了解，宁夏的光伏扶贫“怪象”不止于此，当地还存在“贫困地区因不属于国家级贫困县而申请不到指标”的窘境。在此背景下，在脱贫攻坚方面被国家寄予厚望的光伏扶贫电站又该如何破局？带着这些疑问，记者日前来到了宁夏回族自治区。
文丨姚金楠 李丽旻
中国能源报记者
宁夏光照资源丰富、电力送出条件良好。根据国家能源局与国务院扶贫办下达的“十三五”首批光伏扶贫项目计划，宁夏共获得9.967万千瓦建设指标，涉及固原市彭阳县、西吉县、原州区和中卫市海原县310个建档立卡贫困村，共23598户贫困户。今年7月，宁夏将固原市原州区的1.979万千瓦规模指标正式退回国家能源局与国务院扶贫办，项目涉及41个村，共计7354户贫困户。
按照《“十三五”光伏扶贫计划编制有关事项的通知》，光伏扶贫项目发电收益需确保惠及贫困村村集体和贫困户，应通过设置公益岗位、开展公益事业以及设立奖补等形式，分配发电收益，激发贫困户内生动力。《“十三五”光伏扶贫工作指导意见》更是明确提出，原则上应保障每位扶贫对象获得年收入3000元以上。这一数值远高于目前我国扶贫标准——农民年人均纯收入2300元（2010年不变价）。换言之，光伏扶贫电站一项收入便可让贫困户脱贫。
“2017年8月，国家要求申报首批项目，指标下达是在当年12月。当时国家鼓励国开行、农发行提供优惠贷款政策，所以各县申报项目的积极性很高。”据杨泽英介绍，宁夏8个国家级贫困县中，除已脱贫的盐池县和因林地居多而不具备建设条件的隆德县、泾源县外，其余5个县中有4个县申报了“十三五”首批光伏扶贫项目并全部获批。
然而就在指标下达四个多月后，国家能源局、国务院扶贫办联合印发《光伏扶贫电站管理办法》，明确规定企业不得投资入股、政府不得负债建设光伏扶贫电站。“由于地方财政困难，此前我们计划的方案是政府财政出一部分钱，企业再垫资一部分，但现在国家政策不允许这样操作了，所以我们不打算做了。”固原市原州区发改局相关负责人表示，《管理办法》带来的新规是原州区退回光伏扶贫电站建设指标的重要原因。
扶贫电站的建设资金是否还有其他筹措路径？
未待记者发问，杨泽英主动向记者抛出了他心中的疑问。“你们是记者，应该看过全国各地不少的扶贫项目了。我就想问问你们，扶贫资金到底能不能用来建设扶贫电站？”杨泽英告诉记者，按照《管理办法》，光伏扶贫电站由各地根据财力筹措资金建设，包括各级财政资金以及东西协作、定点帮扶和社会捐赠资金。只有这四类资金，不包括扶贫资金。
“我们一直很害怕这个事情，县里的扶贫资金其实很多，尤其是国家级贫困县，扶贫资金还是有的，但是《管理办法》只给了这四类资金来源，连个‘等’字都没有，没办法去拓展资金范围。”杨泽英表示，各贫困县政府本着“扶贫资金专款专用”原则，不敢将其用于光伏扶贫电站建设。
“我从2015年开始跟审计部门打交道，审计非常严格，每一个字、每一句话都很严格，所以我们也只能按照国家文件严格执行。不然到时遇上审计怎么办？哪个文件允许用扶贫资金建光伏扶贫电站了？没有。”杨泽英说。
除了资金不足，宁夏自治区扶贫办主管光伏扶贫工作的王刚还向记者道出了指标退回的另一个重要原因。
“都是国家级贫困县，他们县没钱，别的县就有钱了？不是这样，还是对光伏扶贫重视程度不够，嫌麻烦。因为光伏电站至少要运行20年，脱贫攻坚期都过了。”王刚表示，一些贫困县政府很多时候仍在追求“短、平、快”。“最好是今年把钱投进去，明年或者最多两三年连本带利都收回来，大家都愿意做这种项目，没风险。光伏扶贫一做20年，他们觉得时间太长了。”
此外，与其他扶贫形式相比，光伏扶贫在吸纳贫困户就业方面“表现平平”，也成为光伏扶贫“不受待见”的原因之一。“电站运维不需要太多人，而且在电站工作对年龄、专业技能都有要求。不像有的产业投资两三千万就可以带动一两百人就业，光伏电站一个县投一亿，运行维护最多只需要十几人。”王刚告诉记者。
对于缺乏积极性的贫困县，自治区层面有无督促动作？“我们自治区扶贫办该做的工作都做了，但决定权在县政府，我们做不了县政府的主。”王刚告诉记者。
杨泽英则指出：“县里干不了也不能强逼，我们只能实事求是退回指标。如果自治区强制要求县里干，政府没钱，只能借钱，这可是违反国家规定的，这个责任谁来负？肯定是我们这些基层领导，所以还是要本着实事求是的原则（退回指标）。”
杨泽英表示，指标退回后，国家能源局并没有给出进一步处理方案。“反正我们的程序已走到位了。”
对于宁夏退回扶贫电站指标一事，记者电话询问了国家能源局相关部门，得到的回复是“并没听说、不太清楚”。
有业内人士向记者透露，指标退回并非宁夏一例，资金不足也实非主要原因。《管理办法》规定的四类资金来源通常足以支付扶贫电站建设，退回指标的主因在于当地政府工作推进不力，省级层面缺乏有效组织和实质性支持。
一方面是已经批准的项目退回不再建设，另一方面有心有力想要建设的却拿不到指标。
据记者了解，在“十三五”首批光伏扶贫项目申报时，宁夏自治区发改委和扶贫办就将红寺堡区上报，但按照《“十三五”光伏扶贫计划编制有关事项的通知》，光伏扶贫的实施范围严格划定在471个国家级贫困县中。由于红寺堡并非国家级贫困县，最终未能获批。杨泽英告诉记者，红寺堡属于宁夏自治区吴忠市，是周边几个县各划一点土地凑出来的。“在国家级贫困县名单确立的时候，还没有红寺堡区的概念，但那里确实很贫穷。”
红寺堡地处宁夏中部干旱带核心区，是全国最大的异地生态移民扶贫开发区，属于我国光照资源最丰富的Ⅰ类资源区。1999年开发建设，直到2009年才正式划入吴忠市辖区。截至2017年末，全区常住人口20.25万人，2017年地区生产总值19.34亿元。而拥有42.62万常住人口的固原市原州区2017年则实现了117.66亿元的地区生产总值。换言之，红寺堡的人均地区生产总值仅为固原市原州区的1/3左右。
王刚介绍，目前宁夏刚刚上报完“十三五”第二批光伏扶贫项目。“我们也在跟国家能源局和国务院扶贫办沟通。红寺堡报了1.938万千瓦，涉及49个村、2789户贫困户。如果最终获批，当地肯定有资金力量把电站建起来，不会出现退回指标的情况。”
红寺堡能否成功进入本批次的扶贫项目名单，还需等待国家有关部门的审批。“第一批的时候被砍掉了，但这次我们想再努力一把，再试一次。”杨泽英说。
社评：“守规矩”切不可成“不作为”的挡箭牌
拿到指标的要退，想拿指标的不给。宁夏的光伏扶贫“怪象”值得关注。
国家能源局、国务院扶贫办最新政策要求企业不得入股、政府不许负债，已经获得光伏扶贫建设指标的国家级贫困县手中有钱，却不敢用来建设扶贫电站。原因在于《光伏扶贫电站管理办法》列明了电站建设资金来源：各级财政资金、东西协作、定点帮扶、社会捐赠资金。不多不少，只此四类。扶贫资金要专款专用，虽有余量，有关方面却不敢拿出来“救济”电站建设。照章办事似乎永远都是最为安全的。
这“章”好“照”吗？申报时的政策是鼓励相关金融机构落实贷款优惠利率、延长宽限期，资金来源也是“涉农整合资金、东西协作、定点帮扶、社会捐赠等资金”。项目报了，指标给了，规章制度却变了，想贷款怕是不行了。
那“事”好“办”吗？宁夏自治区层面无力提供资金支持，建设投资只能由贫困县政府自行承担。专项扶贫款不敢擅用，财政资金不足。县政府打了“退堂鼓”，自治区也不能强吹“冲锋号”。指标退回，程序走到位，各方好像都挺守规矩。
作为新兴事物，从2013年安徽省率先在金寨县进行试点至今，光伏扶贫从无到有，发展历程尚不足5年。政府筹一点，企业出一点，银行贷一点，老百姓自己拿一点，光伏扶贫的启动资金一度来源甚广，不同项目的收益分配也因此各不相同。
如今，《光伏扶贫电站管理办法》已正式出台，从试点探索一路走来，电站投资也从最初的多点开花逐渐固化为政府扛旗。日趋完善的政策初衷是好的，一方面希望保障扶贫电站的工程建设质量，另一方面政府出资主导，电站收益可以由政府全额支配，最大程度地让贫困户受益。
然而配套政策与光伏扶贫项目推进的各关键时间节点相互交错，最终产生了“时间差”。这时，地方政府选择了严守规矩，遵循新政。
但事关脱贫攻坚，“守规矩”切不可成为“不作为”的挡箭牌。“程序走到位”不代表工作做到位，既然是脱贫攻坚，就要有攻坚的魄力与智慧，已上报并批复的项目指标不可简单地“一退了之”。若无财力建设的确应实事求是，接受现实，但若是因为不重视、嫌麻烦而草草退回指标，也应严肃问责。
扶贫工作的艰巨性决定了其不可能一蹴而就，产业扶贫更是一项长期工作。20年的电站运行周期固然长，长到超出“确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会”的国家脱贫攻坚期限。但放眼长远，拥有持续稳定收益的资产，对于扶贫同样意义深远。
如何规范合理地使用扶贫资金？在贫困县财政吃紧的情况下，上一级政府能否灵活变通，在合规合情的前提下适当给予支持？定位仍待细化的资金，可否进一步明确申请流程？对于在贫困线边缘挣扎的百姓来说，这些容易惹“麻烦”的主动作为，恰是雪中送炭地“精准扶贫”。
灵活施策，想办法落实光伏扶贫建设资金并不是鼓励有关方面“钻政策的空子”，而是秉持更高层次的人文关怀，把扶贫工作做实做活，为民谋福。毕竟，脱贫攻坚等不得。