在煤层气矿权改革之路上，山西近日又有新动作。
日前，山西省政府发布消息，为进一步加快开发，山西今年将全面实行煤层气矿业权退出机制。在此基础上，提高煤层气区块最低勘查投入标准和区块持有成本，取得区块后长期勘查投入不足的企业将受处罚，具备开发条件的区块将限期完成产能建设。这意味着，一直悬而未解的煤层气资源“圈而不探”“占而不采”问题，今年起有望得到更加有力的控制。
“好事！早就该这样做了！”相关文件虽暂未传达至企业层面，得知消息后的中石油华北油田分公司副总经理朱庆忠仍向记者表达了支持态度，“有企业拿资源后既不投入勘探，也不实施开采，其他想做的企业又进不来，长此以往影响整个行业的发展。有了相应退出机制，可以让真正有技术、有实力的企业留下来。”
让真正想做、能做的企业参与煤层气开发——朱庆忠道出不少业内人士的心声。不过部分专家也向记者坦言，因存在历史遗留区块、开发技术制约、矿权与气权争议等现实难题，理顺退出机制也非易事。如何优化资源配置、盘活煤层气开发，成为摆在行业面前的一大关键问题。
文 | 朱妍
中国能源报记者
活力不足
资源动用率长期偏低
退出机制的出台为何迅速引发多方关注？记者了解到，截至2015年底，山西累计探明煤层气地质储量5704.01亿立方米，约占全国储量的88%；2017年，全国煤层气地面抽采量仅有50亿立方米，山西占比达90%。约九成储量、开采量位于山西境内，从某种意义上说，解决这里的发展问题足以为全国提供范例。因资源垄断造成的活力不足，正是山西煤层气开发面临的一大“顽疾”。
垄断还要从矿权“源头”说起。长期以来，煤层气矿业权主要是通过申请在先、行政授予方式取得。“行政为主”导致的市场竞争不充分、有偿使用不到位、部分矿权人不认真履行法定义务等问题不断显现，加之社会资本进入煤层气开发的渠道不畅，一些区块长期仅完成最低勘查投入，“圈而不探”“占而不采”等情况愈演愈烈。晋煤集团煤层气（燃气）事业部副总经理赵向东就曾公开提出，一些非煤企业“跑马圈地”，煤炭企业想采却没有矿权，阻碍了我国煤层气大规模开发利用的进程。
基于种种制约，多方呼吁“建立矿业权退出机制”。包括中国工程院院士袁亮、晋城市市长刘峰在内的多位业内人士，均在不同场合、多次建议落实煤层气勘查区块退出机制和公开竞争出让制度。直至2017年，山西率先拿出10个区块，通过“招牌挂”首次推行矿业权竞标出让，此举被视为防止企业“占而不作为”的一次有力尝试。
那么，情况有无好转？在中国石油大学（北京）煤层气研究中心主任张遂安看来，山西做法值得肯定，垄断现状也有改变，“但要说根本扭转还为时过早。从当时拍得区块的8家企业看，除晋煤集团有所推进外，其他企业手上的区块基本没了实质性动作。谁又知道，未来会不会发展成另一种形式的‘跑马圈地’。”
北京奥瑞安能用技术开发有限公司总裁杨陆武也指出，煤层气资源动用率偏低仍是主要困扰。“例如，现有产量多集中在晋城、离柳两个区域，两地含气总资源量约3090亿立方米，对比资源总量，动用率甚至不足0.1%。”
多重原因交织
技术仍是关键制约
有资源的难有行动，想开发的难以进入——原国土资源部油气资源战略研究中心资深研究员乔德武告诉记者，因区块情况各有不同，背后原因也错综复杂。
“从客观来看，一些区块地质条件相对复杂，导致资源前景不理想，尤其是优质资源不足。单井产量过低造成经济效益差，企业开发的动力、活力自然不足。主观层面，既有矿权管理本身的梗阻，也有违约成本偏低等制约。”乔德武表示，煤层气矿权审批发生变化后，各利益关系出现了新的不协调，央企、属地企业及政府之间对矿权的设立、出让和管理尚未到科学、顺畅的地步。而国家虽出台了相关法规、条例等，长期以来却有法不依，并未认真按规定执法。“占而不采”等违约成本低，即便真的退出或核减了区块面积，大多也是质量较差或经济效益偏低的部分，未真正触及企业痛处。
同时，还有历史与现实原因的交织。以华北油田为例，朱庆忠坦言，“目前未开采的部分区块不是我们不愿动，是因历史遗留问题而无法开采。”
由于资金、技术受限，我国早期煤层气开发多依赖与外籍公司合作。在退出机制不明的情况下，部分区块仍与外商关联，即便其早已撤资，其他企业也无权介入。“尤其是一些资源较好的区块，外商占着不采却又不同意我们自己做，一旦进入就面临侵权。面临类似难题的不只我们一家，我们目前也在积极沟通协商，希望尽早解决。”朱庆忠称。
此外，“气在上、煤在下，不采气就无法挖煤。但采气权与采煤权归属不同主管部门、归口于不同企业，长期分置而有所重叠，导致企业争抢资源、各执一词，也影响了有效利用。”一位不愿具名的业内人士向记者表示，悬而未决的气、矿权之争给发展埋下隐患。
而在现实原因中，多位专家认为技术仍是关键。“过去常有人说煤层气是‘傻瓜气’，但它和页岩气一样，实际都属于最难开采的油气资源，需要一整套强有力的技术支持。因前期地质研究、探勘等基础工作不扎实，现有技术的适应性不足、差异化不够，部分已探明区块并不能实现经济开发，还有部分企业心有余而力不足，开发即是亏损。”张遂安称。
把握“开放”尺度
退出与进入同步推进
一边是亟待破解的垄断现状，一边是产业面临的种种无奈，包括退出环节在内，究竟如何设置矿权管理机制，才能真正让煤层气开发“活”起来？
在乔德武看来，一套合理的管理机制可考虑如下内容：
一是把煤炭资源管理与煤层气地面排采科学划分、合理协调，并尝试“探采一体化”发展，符合煤层气这种面广、分散、层系多的资源特点。
二可考虑在勘查区块内建设先导试验区，由国家公益性油气调查机构主导，联合科研单位、企业等共同展开。在前2-3年试验期内，允许出售区块，试验成功可直接申请采矿权，由此降低企业投资风险、提高积极性。
三是严格执行退出制度与积极投放区块“两条腿”走路，退出后经资源调查评价机构进行分析研究，找出地质和工程技术等原因，并及时提出新的矿权出让区块办法。
四可探索同一矿权区块内多层系、多类型气体资源的综合勘探开发，如不同深度、不同岩性地层中的煤层气、致密气、页岩气和常规天然气统筹开发，既能提高区块内规模技术经济效益，也能集约节约利用能源资源，有利于生态环境保护。
在引入开放、竞争机制的同时，张遂安提醒要把握好其中的“度”。“适当改革扭转、走市场化道路是必要的，但我们也应看到，企业价值观、出发点不同，对煤层气开发的态度、行动也有差别。一味行政化管理不可取，‘走过了’同样可能伤及行业。”
张遂安表示，从社会责任角度出发，央企、国企可能赔钱也要保障一定的开发。相比之下，民企更看重效益。“我若是私人老板，投了大笔钱却迟迟看不到回报，我也不会继续做。这样一来，同样可能留下烂摊子。此外，煤层气是一项烧钱买卖、一个技术密集型行业，真正有实力的企业才能支撑其可持续开发。若不能把握参与企业的质量，到了实际开发中才意识到问题百出，同样将影响发展。”
朱庆忠则强调，重视技术是盘活煤层气开发的必由之路。“其中既要重视开采、也应关注勘探技术。现有条件下，认清哪些储量能开采、好开采，哪些不能开采等，从一开始就可掌握开发的经济性，防止拿了资源却又搁置。”