9月7日，《十三届全国人大常委会立法规划》公布。在“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”中涉及了“电力法（修改）”。
近些年来，随着电力体制改革的逐渐深入，电力行业内一直在呼吁修改电力法。今年7月，《中国电力企业管理》杂志曾刊文《电力普遍服务立法探析》，就电力普遍服务入法提出了意见建议，以下是文章全文。
电力普遍服务的法律与政策要求
在我国，普遍服务概念源于电信行业，后扩展至邮政、电力等带有公益性质的行业。国家现行《电力法》、《电力供应与使用条例》、《电力监管条例》等电力法律法规，虽然体现了电力普遍服务精神，但由于历史和认识等多方面的原因，现行电力法律法规中仅规定了对少数民族地区、边远地区和贫困地区供电的法定责任，却未明确提出电力普遍服务概念。
《电力法》第八条规定“国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业。”其中，帮助就是国家要从财政、物质和技术等方面，给予少、边、穷地区发展电力事业以援助和照顾；扶持就是国家在投资、贷款、税收以及生产、供应、运输、销售等方面，给予少、边、穷地区发展电力事业以扶助和支持。本条规定体现了国家积极履行法定职责，帮助和扶持少、边、穷地区发展电力事业，有效解决了国家无电区域居民用电问题。但这些规定过于笼统, 缺乏可操作性。
为此，甘肃、天津、重庆在地方性法规的制定中对电力普遍服务进行了积极的探索。其中,《天津市供电用电条例》第五条：供电企业应当履行社会普遍服务义务，接受社会监督，提高供电服务水平。《重庆市供用电条例》第四十一条：市和区县（自治县）人民政府帮助和扶持农村、少数民族地区、边远地区、贫困地区和三峡库区发展电力事业，保障人民群众享受普遍供电服务的权利。供电企业应当按照国家和本市规定履行电力普遍服务义务。《甘肃省供用电条例》第十一条：供电企业应当转变经营机制，建立健全企业内部激励、约束机制。依法执行社会普遍服务政策，履行社会普遍服务义务。
与电力法律相比，国家政策对于电力普遍服务的规定则较为具体。其中，国务院国发〔2002〕5号文件指出“国家制定政策，采取措施，确保所有用户都能以合理的价格获得可靠的、持续的基本电力服务”，首次较为清晰地提出了电力普遍服务的概念。根据《国务院办公厅关于印发国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国务院办公厅文件国办发[2003]7号）国家电力监管委员会的主要职责：（八）负责监督电力社会普遍服务政策的实施，研究提出调整电力社会普遍服务政策的建议。明确了提出负责监督电力社会普遍服务政策的实施是国家电力监管委员会的主要职责。中央9号文件明确要求“电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放，按国家规定履行电力普遍服务义务。”《关于推进售电侧改革的实施意见》规定“电网企业对供电营业区内的各类用户提供电力普遍服务，保障基本供电。”
电力普遍服务现状与问题分析
实践中，长期以来电网企业一直担任普遍服务实施主体的角色。我国电力普遍服务成本主要通过交叉补贴实现，其资金来源主要是以省为单位，通过省内不同业务之间的交叉补贴实现。从普遍服务的实施效果来看，我国电力普遍服务取得了巨大的社会效益，从最早提出的“人民电业为人民”到“三为服务”，从乡乡通电、村村通电到户户通电，从农村用电标准化、农村电气化建设到全国范围的“两改一同价”、“优质服务承诺”等等工作。经过几十年的努力，尤其是近几年进行的大规模农网改造，已使几亿农村人口用电问题得到解决，为农村和边远贫穷地区社会农民和城镇地区低收入人群提供优质电力服务，以及社会稳定和经济发展大局等方面做出了巨大的贡献。该项义务对确保各类电力用户，尤其是弱势群体无差别享受电力服务具有重要的基础性保障作用。然而，电力普遍服务在法律规定及适用方面存在不足。
一是普遍服务的概念不清晰。由于现行电力法律法规政策对电力普遍服务没有明确定义，导致电力普遍服务的内涵与外延界定不清、业务范围不明确、缺乏普遍服务标准。
二是普遍服务的主体不明确。普遍服务主体包括责任主体和实施主体，从电力普遍服务的性质来看，普遍服务的责任主体应该是中央政府或地方政府。在政企合一的情况下，电力部门既是责任主体，也是实施主体。同时，通过建设分散式电源，建设地方小电网，各地区地方政府也承担了部分责任主体和实施主体的职能。在厂网分开改革实施后，我国尚没有对责任主体和实施主体进行明确。事实上，目前的各省电网公司基本上既是责任主体也是实施主体，这种情况缺乏公平性。
三是成本补偿机制需要政府进行制度考量。目前，各地实施普遍服务的成本大多在本省电量中进行回收，由电网企业内部解决，没有明确的普遍服务资金来源和成本补偿机制。由于普遍服务任务重的地区往往也是用电量较少的地区，这种资金来源方式给经济欠发达地区电网企业和电力用户增加了负担，普遍服务的公益性特征无法充分体现。
电力普遍服务的内涵及立法建议
结合普遍服务的基本理论和我国电力发展实际，电力普遍服务是指按照国家规定的业务范围、服务标准和价格标准，为中华人民共和国境内所有公民提供最基本的电力服务。主要包括以下四方面内涵。
一是电力普遍服务属于国家基本公共服务，政府是电力普遍服务的责任主体。从行政学的角度来看，电力普遍服务具有明显的社会福利性和公益性特征，是政府部门实施公共管理的重要职责，也是一种消除贫富差距的非赢利的政府行为，应当属于政府公共政策目标的范畴。从经济学角度来看，实施电力普遍服务需要政府宏观调控。首先，电力普遍服务的特点决定了其无法完全依靠市场调控，需要政府通过宏观调控来弥补缺陷；其次，政府强制推行的普遍服务政策以及对低收人群体的补贴实质是一种再分配机制，属于宏观调控内容；再次，为了维护全局的经济发展和人口和谐分布，需要政府利用发展规划等措施促使电力企业在一些高成本地区建设电力基础设施并提供基本电力服务，保障分散居民的用电权利。
二是公民是电力普遍服务的客体。电力普遍服务客体是指服务的对象，有广义客体和狭义客体之分，广义客体是指国土范围内的所有社会人口，包括没有被电网覆盖，至今无电可用地区的人民群众与已有电网覆盖而承担不了用电设备费用以及电费，有电用不上的社会弱势群体，还有因电力供不应求，造成季节性、区域性缺电，被不公平的停电、限电，调峰有电不能连续使用的单位或个人。狭义客体仅指不受时间、空间制约，正常使用电能的广大电力用户。
电力普遍服务的客体，享有获得安全稳定、充足持续电力供应的权利，虽然这种权利并不是依附于人身与生俱来的生存权利，不属人身权范畴，但却是人类文明、社会进步到一定水平，历史发展到一定时期、社会赋予的保障居民生存生活的一种权利。电力普遍服务主体有责任与义务维护、保障这一权利的充分享有。
三是提供电力普遍服务的范围应限定为基本生活需求，超过基本生活以外的用电需求不应由国家保障。电力普遍服务的责任是要实现国家的社会福利最优。根据普遍服务的含义，普遍服务旨在以普遍可以接受的价格，为用户提供某种能够满足基本生活需求和发展的服务。简言之，普遍服务满足的是基本需求，超过基本生活和发展以外的需求不在普遍服务义务规定的范围内，如要求高质量供电就需要用户和供电企业按照市场规律和交易规则办理。
四是电力普遍服务可以由企业实施，但国家应制定明确的政策标准，建立完善的成本补偿机制。虽然我国在保障电力普遍服务方面取得了显著成绩，无电人口用电问题基本得到解决，供电服务能力和服务质量得到了较大提高，但电力普遍服务可持续机制尚未有效建立。随着目前我国电力体制改革逐步深入，亟需通过《电力法》明确建立电力普遍服务可持续发展机制。推进电力普遍服务的难点在于提供长期可靠的资金来源和坚实的技术管理保障。电网企业承担了社会普遍服务义务而无资金保障，既不能保障电网的长远发展，也不利于电力普遍服务政策的长期落实。建立电力社会普遍服务基金机制可以有效保障电力普遍服务的有效实施。
电力普遍服务属于国家基本公共服务，政府是电力普遍服务的责任主体，公民是电力普遍服务的对象。提供电力普遍服务的范围应限定为基本生活需求，超过基本生活以外的用电需求不应由国家保障。普遍服务可以由企业实施，但应明确国家制定政策标准，建立完善成本补偿机制。因此，建议《电力法》总则中新增一条：国家实行电力普遍服务制度，保障公民基本生活的电力供应。在电力供应与使用中新增一条：各级政府承担电力普遍服务责任。电力普遍服务可以通过电力企业实施。国家对提供电力普遍服务的企业，采取措施给予补偿。电力普遍服务补偿的具体办法，由国务院制定。
（本文作者系国网能源研究院有限公司 刘进、国家电网有限公司办公厅 赵倩）
近些年来，随着电力体制改革的逐渐深入，电力行业内一直在呼吁修改电力法。今年7月，《中国电力企业管理》杂志曾刊文《电力普遍服务立法探析》，就电力普遍服务入法提出了意见建议，以下是文章全文。
电力普遍服务的法律与政策要求
在我国，普遍服务概念源于电信行业，后扩展至邮政、电力等带有公益性质的行业。国家现行《电力法》、《电力供应与使用条例》、《电力监管条例》等电力法律法规，虽然体现了电力普遍服务精神，但由于历史和认识等多方面的原因，现行电力法律法规中仅规定了对少数民族地区、边远地区和贫困地区供电的法定责任，却未明确提出电力普遍服务概念。
《电力法》第八条规定“国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业。”其中，帮助就是国家要从财政、物质和技术等方面，给予少、边、穷地区发展电力事业以援助和照顾；扶持就是国家在投资、贷款、税收以及生产、供应、运输、销售等方面，给予少、边、穷地区发展电力事业以扶助和支持。本条规定体现了国家积极履行法定职责，帮助和扶持少、边、穷地区发展电力事业，有效解决了国家无电区域居民用电问题。但这些规定过于笼统, 缺乏可操作性。
为此，甘肃、天津、重庆在地方性法规的制定中对电力普遍服务进行了积极的探索。其中,《天津市供电用电条例》第五条：供电企业应当履行社会普遍服务义务，接受社会监督，提高供电服务水平。《重庆市供用电条例》第四十一条：市和区县（自治县）人民政府帮助和扶持农村、少数民族地区、边远地区、贫困地区和三峡库区发展电力事业，保障人民群众享受普遍供电服务的权利。供电企业应当按照国家和本市规定履行电力普遍服务义务。《甘肃省供用电条例》第十一条：供电企业应当转变经营机制，建立健全企业内部激励、约束机制。依法执行社会普遍服务政策，履行社会普遍服务义务。
与电力法律相比，国家政策对于电力普遍服务的规定则较为具体。其中，国务院国发〔2002〕5号文件指出“国家制定政策，采取措施，确保所有用户都能以合理的价格获得可靠的、持续的基本电力服务”，首次较为清晰地提出了电力普遍服务的概念。根据《国务院办公厅关于印发国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国务院办公厅文件国办发[2003]7号）国家电力监管委员会的主要职责：（八）负责监督电力社会普遍服务政策的实施，研究提出调整电力社会普遍服务政策的建议。明确了提出负责监督电力社会普遍服务政策的实施是国家电力监管委员会的主要职责。中央9号文件明确要求“电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放，按国家规定履行电力普遍服务义务。”《关于推进售电侧改革的实施意见》规定“电网企业对供电营业区内的各类用户提供电力普遍服务，保障基本供电。”
电力普遍服务现状与问题分析
实践中，长期以来电网企业一直担任普遍服务实施主体的角色。我国电力普遍服务成本主要通过交叉补贴实现，其资金来源主要是以省为单位，通过省内不同业务之间的交叉补贴实现。从普遍服务的实施效果来看，我国电力普遍服务取得了巨大的社会效益，从最早提出的“人民电业为人民”到“三为服务”，从乡乡通电、村村通电到户户通电，从农村用电标准化、农村电气化建设到全国范围的“两改一同价”、“优质服务承诺”等等工作。经过几十年的努力，尤其是近几年进行的大规模农网改造，已使几亿农村人口用电问题得到解决，为农村和边远贫穷地区社会农民和城镇地区低收入人群提供优质电力服务，以及社会稳定和经济发展大局等方面做出了巨大的贡献。该项义务对确保各类电力用户，尤其是弱势群体无差别享受电力服务具有重要的基础性保障作用。然而，电力普遍服务在法律规定及适用方面存在不足。
一是普遍服务的概念不清晰。由于现行电力法律法规政策对电力普遍服务没有明确定义，导致电力普遍服务的内涵与外延界定不清、业务范围不明确、缺乏普遍服务标准。
二是普遍服务的主体不明确。普遍服务主体包括责任主体和实施主体，从电力普遍服务的性质来看，普遍服务的责任主体应该是中央政府或地方政府。在政企合一的情况下，电力部门既是责任主体，也是实施主体。同时，通过建设分散式电源，建设地方小电网，各地区地方政府也承担了部分责任主体和实施主体的职能。在厂网分开改革实施后，我国尚没有对责任主体和实施主体进行明确。事实上，目前的各省电网公司基本上既是责任主体也是实施主体，这种情况缺乏公平性。
三是成本补偿机制需要政府进行制度考量。目前，各地实施普遍服务的成本大多在本省电量中进行回收，由电网企业内部解决，没有明确的普遍服务资金来源和成本补偿机制。由于普遍服务任务重的地区往往也是用电量较少的地区，这种资金来源方式给经济欠发达地区电网企业和电力用户增加了负担，普遍服务的公益性特征无法充分体现。
电力普遍服务的内涵及立法建议
结合普遍服务的基本理论和我国电力发展实际，电力普遍服务是指按照国家规定的业务范围、服务标准和价格标准，为中华人民共和国境内所有公民提供最基本的电力服务。主要包括以下四方面内涵。
一是电力普遍服务属于国家基本公共服务，政府是电力普遍服务的责任主体。从行政学的角度来看，电力普遍服务具有明显的社会福利性和公益性特征，是政府部门实施公共管理的重要职责，也是一种消除贫富差距的非赢利的政府行为，应当属于政府公共政策目标的范畴。从经济学角度来看，实施电力普遍服务需要政府宏观调控。首先，电力普遍服务的特点决定了其无法完全依靠市场调控，需要政府通过宏观调控来弥补缺陷；其次，政府强制推行的普遍服务政策以及对低收人群体的补贴实质是一种再分配机制，属于宏观调控内容；再次，为了维护全局的经济发展和人口和谐分布，需要政府利用发展规划等措施促使电力企业在一些高成本地区建设电力基础设施并提供基本电力服务，保障分散居民的用电权利。
二是公民是电力普遍服务的客体。电力普遍服务客体是指服务的对象，有广义客体和狭义客体之分，广义客体是指国土范围内的所有社会人口，包括没有被电网覆盖，至今无电可用地区的人民群众与已有电网覆盖而承担不了用电设备费用以及电费，有电用不上的社会弱势群体，还有因电力供不应求，造成季节性、区域性缺电，被不公平的停电、限电，调峰有电不能连续使用的单位或个人。狭义客体仅指不受时间、空间制约，正常使用电能的广大电力用户。
电力普遍服务的客体，享有获得安全稳定、充足持续电力供应的权利，虽然这种权利并不是依附于人身与生俱来的生存权利，不属人身权范畴，但却是人类文明、社会进步到一定水平，历史发展到一定时期、社会赋予的保障居民生存生活的一种权利。电力普遍服务主体有责任与义务维护、保障这一权利的充分享有。
三是提供电力普遍服务的范围应限定为基本生活需求，超过基本生活以外的用电需求不应由国家保障。电力普遍服务的责任是要实现国家的社会福利最优。根据普遍服务的含义，普遍服务旨在以普遍可以接受的价格，为用户提供某种能够满足基本生活需求和发展的服务。简言之，普遍服务满足的是基本需求，超过基本生活和发展以外的需求不在普遍服务义务规定的范围内，如要求高质量供电就需要用户和供电企业按照市场规律和交易规则办理。
四是电力普遍服务可以由企业实施，但国家应制定明确的政策标准，建立完善的成本补偿机制。虽然我国在保障电力普遍服务方面取得了显著成绩，无电人口用电问题基本得到解决，供电服务能力和服务质量得到了较大提高，但电力普遍服务可持续机制尚未有效建立。随着目前我国电力体制改革逐步深入，亟需通过《电力法》明确建立电力普遍服务可持续发展机制。推进电力普遍服务的难点在于提供长期可靠的资金来源和坚实的技术管理保障。电网企业承担了社会普遍服务义务而无资金保障，既不能保障电网的长远发展，也不利于电力普遍服务政策的长期落实。建立电力社会普遍服务基金机制可以有效保障电力普遍服务的有效实施。
电力普遍服务属于国家基本公共服务，政府是电力普遍服务的责任主体，公民是电力普遍服务的对象。提供电力普遍服务的范围应限定为基本生活需求，超过基本生活以外的用电需求不应由国家保障。普遍服务可以由企业实施，但应明确国家制定政策标准，建立完善成本补偿机制。因此，建议《电力法》总则中新增一条：国家实行电力普遍服务制度，保障公民基本生活的电力供应。在电力供应与使用中新增一条：各级政府承担电力普遍服务责任。电力普遍服务可以通过电力企业实施。国家对提供电力普遍服务的企业，采取措施给予补偿。电力普遍服务补偿的具体办法，由国务院制定。
（本文作者系国网能源研究院有限公司 刘进、国家电网有限公司办公厅 赵倩）